課題組的總體思路，就是在“居住證”的基礎(chǔ)上，使公民權(quán)利的獲得方式從原來(lái)的“門(mén)檻式”過(guò)渡到“階梯式”。具體來(lái)說(shuō)，是使原來(lái)的“高門(mén)檻、一次性”獲得所有權(quán)利的方式，過(guò)渡到“低門(mén)檻、漸進(jìn)式”地獲得權(quán)益，為普通勞動(dòng)者的社會(huì)流動(dòng)提供了一個(gè)階梯。

具體來(lái)說(shuō)，只要在當(dāng)?shù)赜泻戏?、體面的住所，租房也行，就準(zhǔn)許進(jìn)行常住登記，發(fā)放居住證。在此基礎(chǔ)上，以居住證作為基本權(quán)利和基本公共服務(wù)的享受條件，以社保參保年限或繳稅年限作為附加待遇的享受條件。

長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家在推動(dòng)完善農(nóng)民工社會(huì)保障，但執(zhí)行效果并不理想。重慶市勞動(dòng)和社會(huì)保障局的一名工作人員說(shuō)，重慶有三四百萬(wàn)農(nóng)民工，而參保最多的工傷保險(xiǎn)，只有60萬(wàn)人?！捌鋵?shí)政策上沒(méi)什么障礙，但農(nóng)民工不愿意參保。因?yàn)樯鐣?huì)保障不穩(wěn)定，農(nóng)民工們覺(jué)得，將繳納社保的錢(qián)裝進(jìn)自己口袋里更保險(xiǎn)，但這又進(jìn)一步造成他們享受不到應(yīng)有的社會(huì)保障，形成惡性循環(huán)?！?/p>

而課題組建議的戶(hù)籍改革，是要進(jìn)一步放寬入戶(hù)條件，以參保情況作為廣大外來(lái)人口獲得當(dāng)?shù)貞?hù)口和全面享受居民權(quán)益的一個(gè)階梯。“這樣做既可以有序地推進(jìn)公民基本權(quán)益的保護(hù)，促進(jìn)外來(lái)普通勞動(dòng)者的社會(huì)融合，還可以調(diào)動(dòng)參保積極性。另外，由于外來(lái)人口較為年輕，他們的參保有助于控制乃至降低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，這樣，更多的人口就有能力支付保費(fèi)了。與買(mǎi)房入戶(hù)相比，將參保年限作為基本權(quán)益保護(hù)的必要條件，更有利于社會(huì)公平以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)的均衡和可持續(xù)發(fā)展?！必暽f(shuō)。

基本公民權(quán)利無(wú)條件獲取福利待遇與社保年限掛鉤

按照課題組的改革思路，戶(hù)籍改革的方向是要強(qiáng)化戶(hù)籍的登記功能，淡化其分配功能。持有居住證的人口享受與原戶(hù)籍人口同等的選舉權(quán)、就業(yè)權(quán)，同等參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)制度，同等享有初級(jí)衛(wèi)生保健，以及免費(fèi)接受義務(wù)教育。

課題組在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，戶(hù)籍制度改革對(duì)教育資源和住房保障的沖擊最大。一些地方的戶(hù)籍改革帶來(lái)大量新增戶(hù)籍人口，對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的需求大幅增加，學(xué)校越來(lái)越擠，班級(jí)人數(shù)越來(lái)越多。

“但壓力不能成為不改革的理由。”貢森說(shuō)，戶(hù)籍制度改革的總體方向，是允許在城鎮(zhèn)穩(wěn)定居住和就業(yè)的外來(lái)人口，逐步享有與當(dāng)?shù)卦瓚?hù)籍人口同樣的權(quán)利和福利。目前出現(xiàn)一些問(wèn)題，并不是戶(hù)籍改革本身的錯(cuò)，而是配套改革不到位，是有辦法解決的。

而且，有一定的壓力并不是什么壞事，恰恰是促進(jìn)資源配置調(diào)整、推動(dòng)改革的動(dòng)力。例如，課題組在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在鄭州市，戶(hù)籍改革造成教育資源緊缺的壓力，反而推動(dòng)有關(guān)部門(mén)在不到5年的時(shí)間里，新建、改擴(kuò)建了57所學(xué)校，成了教育發(fā)展的一個(gè)契機(jī)。

但高考是個(gè)繞不過(guò)去的坎兒?，F(xiàn)在，城市外來(lái)人口面臨的最大障礙，是子女不能在居住地參加高考。

劉先生是四川人，現(xiàn)在重慶工作，兒子上初三了。去年，劉先生剛在重慶買(mǎi)了房子，但買(mǎi)完房才發(fā)現(xiàn)，要轉(zhuǎn)成重慶戶(hù)口，還需等3年，兒子還得回老家高考，由于兩地教材不一樣，高中還得回四川上?！拔以谥貞c打拼這么多年，現(xiàn)在為了孩子可能還得回去，這邊的努力就都白費(fèi)了。”劉先生為此很苦惱。

實(shí)際上，高考資格與戶(hù)籍脫鉤的替代管理辦法很好解決。重慶市教育局一位官員說(shuō)，“各地的招生指標(biāo)分配依照應(yīng)屆畢業(yè)生的數(shù)量，而不是以戶(hù)籍人口來(lái)計(jì)算。當(dāng)然，為了避免高考移民，要規(guī)定一個(gè)起碼3年的學(xué)齡限制。”

“做起來(lái)并不難，關(guān)鍵是要下決心改革?！必暽f(shuō)，課題組在全國(guó)多個(gè)省市調(diào)研后認(rèn)為，參加高考的資格可以通過(guò)更合理的替代性管理手段有條件地放開(kāi)。比如，可以通過(guò)學(xué)籍年限和監(jiān)護(hù)人的參保年限來(lái)控制和逐步放開(kāi)。與此相配套，全國(guó)高等院校學(xué)位的分配也要逐步以考生人數(shù)為主要依據(jù)。

而醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)是以個(gè)人繳費(fèi)為基礎(chǔ)的，權(quán)利與義務(wù)對(duì)等，不會(huì)給當(dāng)?shù)刎?cái)政帶來(lái)負(fù)擔(dān)。因此，只要是持有居住證的居民，就可以參加這些保險(xiǎn)項(xiàng)目。對(duì)于有財(cái)政補(bǔ)貼繳費(fèi)的項(xiàng)目(如城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)等)，中央政府應(yīng)該研究制定全國(guó)統(tǒng)一的最低標(biāo)準(zhǔn)，且補(bǔ)貼外來(lái)人口參加各類(lèi)保障項(xiàng)目。

而對(duì)于低保和保障性住房等社會(huì)救助的享受資格，可以根據(jù)待遇的特性和城市的規(guī)模，設(shè)置不同的社保參保年限或繳稅年限要求?！叭丝诹魅氤鞘幸话愣际菫榫蜆I(yè)而來(lái)，城市鼓勵(lì)的正是這種流動(dòng)。能夠在一個(gè)城市生活，也必須有一定的生存能力。為了鼓勵(lì)這種流動(dòng)，并防止‘福利旅游’，對(duì)低保和保障性住房等社會(huì)救助待遇，設(shè)置較高門(mén)檻是有必要的，這也是對(duì)流入人口的一種生存檢驗(yàn)?！必暽f(shuō)，“具體可以根據(jù)待遇的特性和城市的規(guī)模，要求達(dá)到一定的社保參保年限或繳稅年限，才可以享受這些待遇。特別是對(duì)于低保等社會(huì)救助，則要設(shè)置較長(zhǎng)的年限。當(dāng)然，為了讓更多的外來(lái)人口繳得起費(fèi)，社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)需要適當(dāng)降低?！?/p>

貢森總結(jié)說(shuō)，他們不贊成推翻戶(hù)籍管理政策，而是建議實(shí)行“兩保兩新”的方案。既為戶(hù)籍人口保留“捷徑”，他們可以通過(guò)繼承而享有廣泛權(quán)利；又為外來(lái)人口通過(guò)買(mǎi)房、投資和知識(shí)技能等入戶(hù)保留“快車(chē)道”；更為廣大普通勞動(dòng)者及其家屬開(kāi)辟一條通道，提供一個(gè)新的易于攀登的入戶(hù)階梯，并在上升臺(tái)階上不斷新增權(quán)利，直至實(shí)現(xiàn)永久入戶(hù)和同等享有原戶(hù)籍人口的所有權(quán)利?！斑@樣既可以鼓勵(lì)人口的有序流動(dòng)，又可以加強(qiáng)人口管理，也有助于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化?！必暽f(shuō)。

貢森說(shuō)，戶(hù)籍制度改革是一個(gè)整體工程，還需推進(jìn)與其掛鉤的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等相關(guān)領(lǐng)域的配套改革，特別是要改變目前以戶(hù)籍人口為基礎(chǔ)的財(cái)政及公共支出體制。

“權(quán)益脫鉤改革有一定的政治阻力，但是越晚改革，阻力越大?！必暽嬖V記者，“這是很多地方管理者的共識(shí)，希望盡早改革。現(xiàn)在需要中央下決心，總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)，及早出臺(tái)指導(dǎo)意見(jiàn)，規(guī)范各地改革?！?/p>

課題組在調(diào)研時(shí)還了解到，在積極探索一元化戶(hù)籍制度改革的地方，農(nóng)村居民并沒(méi)有一窩蜂地涌向城市。有的地方管理者認(rèn)為，很多擔(dān)心都是臆想的。“我們以前想象，可能農(nóng)村人一夜之間都會(huì)跑到城里來(lái)，但實(shí)際上人們都是有利益權(quán)衡的。管理者總擔(dān)心農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)、占用公共資源，這種擔(dān)憂有些過(guò)頭。沒(méi)有工作和住房，人們進(jìn)城干什么？難道天天住火車(chē)站？”重慶一位政府官員說(shuō)。

國(guó)研中心專(zhuān)家：大城市不能只要“人手”不要“人口”

我國(guó)現(xiàn)在許多大城市面臨人口膨脹難題，不斷增加的外來(lái)人口使得土地、水源、環(huán)境、交通等資源不堪重負(fù)。為此，有人提出，應(yīng)通過(guò)政策控制城市人口規(guī)模。但國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展研究部(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)研中心社會(huì)部”)發(fā)布的研究報(bào)告卻認(rèn)為，發(fā)達(dá)地區(qū)更有條件吸納外來(lái)人口安家落戶(hù)，以實(shí)現(xiàn)人口分布與經(jīng)濟(jì)集聚在空間上的協(xié)調(diào)。

近日，課題組組長(zhǎng)、國(guó)研中心社會(huì)部副部長(zhǎng)貢森接受了中國(guó)青年報(bào)記者專(zhuān)訪。

中國(guó)青年報(bào)：北京、上海、廣州等大城市由于聚集優(yōu)質(zhì)社會(huì)資源，吸引了越來(lái)越多的外來(lái)人口，使這些城市土地、環(huán)境、水資源難以承受。為什么你們卻認(rèn)為，大城市應(yīng)該對(duì)外來(lái)人口更加開(kāi)放？

貢森：經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，人口集聚會(huì)越多，這是人口分布的基本規(guī)律。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，就業(yè)機(jī)會(huì)增加了，自然帶來(lái)勞動(dòng)力的集聚，區(qū)域消費(fèi)水平也提高了，進(jìn)而吸引更多的產(chǎn)業(yè)和人口集聚。

改革開(kāi)放以來(lái)，東部發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展。城市的發(fā)展離不開(kāi)人的貢獻(xiàn)，但許多城市對(duì)外來(lái)務(wù)工人員的態(tài)度卻是矛盾的，需要他們勞動(dòng)，卻不希望他們分享發(fā)展成果。說(shuō)白了，就是只要“人手”，不要“人口”。

實(shí)際上，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)現(xiàn)在的發(fā)展水平是與中央的傾斜政策分不開(kāi)的；按照主體功能區(qū)劃，重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)和優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，未來(lái)可能在土地、信貸、投資、財(cái)政和環(huán)保等方面享受更多的政策優(yōu)惠，這些地區(qū)也應(yīng)該承擔(dān)更大的義務(wù)，幫助外來(lái)人口安家落戶(hù)。

中國(guó)青年報(bào)：但是人們一般會(huì)認(rèn)為，由于資源的有限性，地區(qū)對(duì)人口的容納也是有限的。以北京市為例，從現(xiàn)在的人口增長(zhǎng)趨勢(shì)看，未來(lái)10年內(nèi)，北京市人均水資源量將不足300立方米，而300立方米是國(guó)際上公認(rèn)的不應(yīng)突破的底線。

貢森：對(duì)于自然環(huán)境因素的討論不是孤立的，而必須與一定的技術(shù)條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公共服務(wù)狀況相結(jié)合。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步，各種資源的流動(dòng)性增強(qiáng)，自然資源的剛性約束被削弱了，耕地資源、水資源等自然資源不再成為人口集聚的主要障礙，人口集聚更多地取決于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素，其中經(jīng)濟(jì)因素更是占據(jù)了主導(dǎo)地位。

目前，我國(guó)人口正在向經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快的區(qū)域流動(dòng)，人口集聚的趨勢(shì)比較明顯，這表明，以就業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)因素是中國(guó)人口空間分布的決定因素。如果將水資源等自然要素的影響絕對(duì)化，多數(shù)東部發(fā)達(dá)地區(qū)水資源都超載了，人口都要外遷。顯然，這與全國(guó)人口“孔雀東南飛”的普遍選擇是不相符的。

實(shí)際上，按照國(guó)際上通用的綜合性可持續(xù)指標(biāo)來(lái)測(cè)量，我國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)的綜合資源的人口承載力還有較大富余。但我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，許多發(fā)達(dá)地區(qū)都以資源環(huán)境已經(jīng)超載、社會(huì)環(huán)境變差作為托辭，不愿意吸納外來(lái)人口。但這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展又提供了更多的就業(yè)崗位，可以吸納更多的外來(lái)人口，這是地方政府難以控制的。過(guò)去幾個(gè)月，沿海地區(qū)普遍出現(xiàn)的“民工荒”就是一個(gè)例證。