而對(duì)于偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)民來說，他們首先面對(duì)的不是“進(jìn)城”，而是通過向淺丘、平原等自然條件相對(duì)較好的農(nóng)村轉(zhuǎn)移，即以“農(nóng)”轉(zhuǎn)“農(nóng)”的方式，實(shí)現(xiàn)梯度轉(zhuǎn)移和發(fā)展。偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)民手中的土地，難以具備“耕地補(bǔ)償”的實(shí)際操作意義，但他們在轉(zhuǎn)移過程中，仍需要資金來支付交易成本。

四川省扶貧辦外資中心主任劉維嘉建議：“西部地區(qū)處于中國各大水系的上游，對(duì)全國具有生態(tài)屏障的意義，而貧困地區(qū)往往與生態(tài)脆弱區(qū)交織在一起。國家應(yīng)該建立生態(tài)利益分享機(jī)制，推廣諸如‘碳排放交易’之類的政策，賦予貧困地區(qū)農(nóng)村土地‘生態(tài)財(cái)富’的意義，為農(nóng)民的長遠(yuǎn)發(fā)展提供資本。”

農(nóng)民“進(jìn)城”考驗(yàn)小城鎮(zhèn)公共服務(wù)能力

一部分農(nóng)民進(jìn)城，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民梯度轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)。但作為吸納“進(jìn)城”農(nóng)民重要基地的小城鎮(zhèn)，公共服務(wù)能力卻面臨全面考驗(yàn)。

“在越來越多的農(nóng)民選擇進(jìn)入集鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)的大趨勢下，城鄉(xiāng)建設(shè)用地卻處于失衡狀態(tài)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減率與城鎮(zhèn)化進(jìn)程極不協(xié)調(diào)。”重慶市國土資源和房屋管理局局長張定宇一語道破了橫在中國農(nóng)民梯度轉(zhuǎn)移路上的又一道障礙。

江津區(qū)作為重慶市經(jīng)濟(jì)大區(qū)，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，到2020年可獲得國家下達(dá)新增建設(shè)用地指標(biāo)80平方公里。但是記者了解到，指標(biāo)中的68平方公里落在了城區(qū)，用于保障重點(diǎn)工程項(xiàng)目和工業(yè)園區(qū)建設(shè)，分到區(qū)內(nèi)24個(gè)鎮(zhèn)街指標(biāo)平均只有0.5平方公里。

江津區(qū)國土局耕地保護(hù)科科長周思恒說：“由于缺乏新增建設(shè)用地指標(biāo)，區(qū)內(nèi)不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民住房、學(xué)校、醫(yī)院等基建和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)多年無法改善。白沙、珞璜等中心城鎮(zhèn)人口密度都在萬人左右，連帶引發(fā)小城鎮(zhèn)房價(jià)高企、學(xué)校大班制、基層醫(yī)院看病難等一系列問題。”

“用地指標(biāo)是最讓人頭痛的。”四川省眉山市仁壽縣滿井鎮(zhèn)鎮(zhèn)長賀志輝說，“仁壽縣一年工業(yè)用地指標(biāo)只有1000多畝，全拿給我們滿井鎮(zhèn)都不夠用。這幾年鎮(zhèn)上工業(yè)發(fā)展速度加快，吸引了大量返鄉(xiāng)就業(yè)、外來務(wù)工人員，住在鎮(zhèn)上的人越來越多。現(xiàn)在不僅企業(yè)生產(chǎn)要用地，公共服務(wù)設(shè)施同樣也要用地，但是我們一年就只有10來畝指標(biāo)，還不夠修座廠房的，鎮(zhèn)上僅擴(kuò)建一條街就花了3年時(shí)間。”

“落地不能生根” 戶籍制度等束縛移民長遠(yuǎn)發(fā)展

當(dāng)一批又一批農(nóng)民從大山中搬遷到平原、淺丘地區(qū)農(nóng)村后，他們卻尷尬地發(fā)現(xiàn)，雖然已經(jīng)購買了農(nóng)房，但房子下面的宅基地使用權(quán)卻仍然是別人的，自己并不能順利地在當(dāng)?shù)芈鋺簟Ｓ蓱艏疀Q定的承包地、農(nóng)村社會(huì)保障等一系列關(guān)系長遠(yuǎn)發(fā)展的東西如同“浮萍”一般，讓人覺得心里沒底。

王成祥一家早在2009年4月就從青川山區(qū)遷移到了德陽市慧覺鎮(zhèn)二龍村6社，但是一直無法落戶，和他同來的十幾戶青川移民也沒有一家能落戶的。即使掏錢買了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的房子，但宅基地使用權(quán)人仍是原戶主。

“落不了戶，分不到承包地，心里就不踏實(shí)。”王成祥雖然再也不用擔(dān)心泥石流和山體垮塌，但想起一家人的未來，仍顯得憂心忡忡。

提到王家的落戶問題，6社社長周清華說得很直白：“社員都很歡迎王成祥一家，但如果讓他落戶，社里就得從承包地中調(diào)整出一部分，而全村人均耕地僅有0.8畝，大家不想再分給別人了。此外，村里還要搞清淤、通溝渠等公共建設(shè)，這都要支出，所以接納外來戶要征得一些必要的補(bǔ)償，才能平衡各種利益關(guān)系。”

王成祥遇到的難題可能是所有自主遷徙農(nóng)民面臨的困境。“據(jù)我所知，青川縣5000多自主遷徙到外地的農(nóng)民中，還沒有一個(gè)人能在當(dāng)?shù)芈鋺舻模a(chǎn)資料也無法配套。”青川縣扶貧辦主任雍天雄說，“本來縣上對(duì)自主安置移民還有一筆8000元的補(bǔ)助，但落不了戶就沒法兌現(xiàn)。”

西南政法大學(xué)副校長劉俊說：“隨著當(dāng)前農(nóng)村房屋自由買賣現(xiàn)象越來越多，對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)行為簡單否定已不合時(shí)宜。我認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)民完整土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，亦即宅基地使用權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)。這樣不僅有利于土地資源優(yōu)化配置，而且可緩解國有建設(shè)用地和農(nóng)村宅基地兩種不同所有權(quán)法律地位懸殊的問題，給中國農(nóng)民自由遷徙的選擇權(quán)。”

來源：半月談  編輯：許銀娟