2009年，北京一名律師在半年內(nèi)代理了4起行政訴訟，但全都未能立案，“上海某區(qū)法院立案庭法官說(shuō)，‘被告區(qū)政府的意見(jiàn)是讓你們冷靜一下，所以我們不立案’。”這樣的理由讓他哭笑不得。

據(jù)了解，一些地方法院對(duì)以本地區(qū)行政部門(mén)為被告的行政訴訟案件往往不予受理，即使行政相對(duì)人的起訴符合行政訴訟法規(guī)定的受案條件，由于擔(dān)心自身利益受到影響，司法機(jī)關(guān)也會(huì)設(shè)置各種障礙，或久拖不決。

中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)

馬懷德此前在接受媒體采訪時(shí)披露，我國(guó)行政訴訟案件原告勝訴率不到10%，審判效果和質(zhì)量不容樂(lè)觀，“究其原因，就是地方政府通過(guò)各種有形無(wú)形的方式對(duì)行政審判加以干預(yù)。”

袁裕來(lái)表示，現(xiàn)階段，作為審判機(jī)關(guān)的法院，其人、財(cái)、物等資源要素均受制于當(dāng)?shù)赝?jí)行政機(jī)關(guān)，政府和法院有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。

作為對(duì)司法權(quán)獨(dú)立性的探索，浙江臺(tái)州法院系統(tǒng)曾試點(diǎn)“異地交叉管轄”，旨在“讓法官在沒(méi)有任何行政壓力的前提下公正地判決案件”。

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，異地管轄制度在浙江臺(tái)州實(shí)施一年后，行政訴訟案件中政府的敗訴率從13.1%上升到62.5%。最高人民法院對(duì)此予以肯定，此后，指定管轄、異地審理等改革措施在各地法院得到推廣。

“隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化、法治環(huán)境的變化以及訴訟制度本身的發(fā)展，現(xiàn)行行政訴訟制度的有些規(guī)定不適應(yīng)，有些規(guī)定不完善。”早在2011年，中國(guó)政法大學(xué)終身教授、中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)應(yīng)松年就撰文指出，行政訴訟法已經(jīng)到了非修改不可的地步。

“紅頭文件”難起訴

縣政府發(fā)文要求“沒(méi)有初中畢業(yè)證，不能辦理結(jié)婚證”。類(lèi)似“紅頭文件”侵犯公民權(quán)益并非個(gè)案。

據(jù)了解，我國(guó)在制定行政訴訟法時(shí)，出于多方面考慮，對(duì)行政訴訟的受案范圍作了較為嚴(yán)格的限制。

根據(jù)行政訴訟法規(guī)定，對(duì)于政府發(fā)布的行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令等，被視為抽象行政行為，是不可以起訴的。但在實(shí)際上，一些政府部門(mén)以規(guī)范性文件（紅頭文件）侵犯公民權(quán)益的事情時(shí)有發(fā)生。

2007年，福建省平和縣下發(fā)了一個(gè)備受爭(zhēng)議的“紅頭文件”：沒(méi)有初中畢業(yè)證，不能辦理結(jié)婚證。盡管該文件后被廢止，但根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法的規(guī)定，老百姓對(duì)這樣荒唐的“紅頭文件”，并不能提起行政訴訟。

“目前，行政訴訟法規(guī)定的受案范圍，局限于行政相對(duì)人受到人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)方面的侵害。”北京大學(xué)憲法與行政法中心主任姜明安說(shuō)，受案范圍狹窄，使得行政相對(duì)人的合法權(quán)利受到侵害后得不到救濟(jì)，諸多方面的權(quán)利保護(hù)處于真空狀態(tài)。

“要有效阻止‘紅頭文件’濫發(fā)現(xiàn)象，必須修改行政訴訟法，讓老百姓能起訴政府的‘紅頭文件’，接受司法審查。”姜明安表示，把“紅頭文件”納入行政訴訟受案范圍，是必要的。

馬懷德也曾發(fā)表文章稱(chēng)，20多年前制定行政訴訟法時(shí)，并沒(méi)有意識(shí)到“紅頭文件”可能成為侵犯公民、法人或其他組織合法權(quán)利的載體和形式，而且當(dāng)時(shí)認(rèn)為很多“紅頭文件”是行政執(zhí)法的依據(jù)，也不宜納入訴訟范圍。

“現(xiàn)在看來(lái)，中國(guó)法制建設(shè)經(jīng)過(guò)20多年突飛猛進(jìn)的發(fā)展，特別是行政機(jī)關(guān)依法行政意識(shí)的增強(qiáng)，行政機(jī)關(guān)的具體行政行為已經(jīng)基本上受到各方面法律的約束。”馬懷德主張，應(yīng)盡快建立對(duì)抽象行政行為可以提起訴訟的制度，以此來(lái)約束“紅頭文件”。

贏了官司執(zhí)行仍難

專(zhuān)家分析，行政機(jī)關(guān)敗訴案件執(zhí)行難的原因是多方面的，主要是司法體制的原因。

作為一個(gè)行政訴訟方面的“實(shí)干家”，袁裕來(lái)自稱(chēng)從來(lái)不把勝訴當(dāng)作目的。他知道，即使千辛萬(wàn)苦立了案，法院判決起訴方勝訴，也可能遭遇執(zhí)行方面的難題。對(duì)付執(zhí)行難，袁裕來(lái)有自己的絕招，“我會(huì)在博客、微博上公開(kāi)法院的判決，媒體一關(guān)注一曝光，法院和敗訴的行政機(jī)關(guān)就吃不消了。”

但是其他“民告官”案件中的“民”，大多沒(méi)有袁裕來(lái)的影響力。由于法院缺乏強(qiáng)制執(zhí)行手段，很多時(shí)候原告即使贏了官司，也難以從政府那里討回公道。

馬懷德表示，形成行政機(jī)關(guān)敗訴案件執(zhí)行難的原因是多方面的，有被執(zhí)行行政機(jī)關(guān)的原因，也有執(zhí)行機(jī)關(guān)的原因。但主要是司法體制的原因，總的來(lái)說(shuō)，可以總結(jié)為三個(gè)方面：被執(zhí)行組織沒(méi)有履行能力、部分行政機(jī)關(guān)無(wú)視法院權(quán)威、我國(guó)現(xiàn)行司法權(quán)力較難有效制約行政權(quán)。而司法權(quán)力難以有效制約行政權(quán)，是因?yàn)榉ㄔ旱淖陨頇?quán)威、獨(dú)立性以及法官的獨(dú)立性均不夠。

盡管現(xiàn)行的指定管轄、異地審理等措施有利于增加司法機(jī)關(guān)獨(dú)立性，但在業(yè)內(nèi)專(zhuān)家看來(lái)，變更管轄權(quán)增加了訴訟成本，過(guò)大的跨度也不利于當(dāng)事人的權(quán)益和審理后的執(zhí)行，“其作用不可過(guò)高估計(jì)”。中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)何兵指出，要從根本上解決問(wèn)題，還必須修訂行政訴訟法之外的相關(guān)法律，真正從制度上給予司法機(jī)關(guān)獨(dú)立性，保證司法不受行政干預(yù)。

■行政訴訟法大事記

◎1989年4月4日，全國(guó)人大通過(guò)行政訴訟法，該法于1990年10月1日起施行。

◎1991年6月11日，最高人民法院發(fā)布司法解釋?zhuān)謩e就行政訴訟受案范圍、管轄、訴訟參加人、證據(jù)、起訴和受理、審理和判決、執(zhí)行、侵權(quán)賠償責(zé)任、期間、訴訟費(fèi)用等12方面問(wèn)題作出規(guī)定。

◎1997年4月29日，最高人民法院發(fā)布司法解釋?zhuān)托姓r償案件的受案范圍、管轄、訴訟當(dāng)事人、起訴與受理、審理與判決、執(zhí)行與期間、其他等7個(gè)方面問(wèn)題作出規(guī)定。

◎行政訴訟法出臺(tái)后，10多年里催生了4部規(guī)范行政權(quán)行使的法律：1994年5月12日，《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》公布，進(jìn)一步保障公民的人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利、促進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員依法行使職權(quán)；1996年3月17日，《中華人民共和國(guó)行政處罰法》通過(guò)，該法就行政處罰的程序作了比較詳細(xì)的規(guī)定，是行政處罰的基本法律；1999年4月29日，《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》通過(guò)，該法對(duì)行政復(fù)議的范圍、程序等作了全面規(guī)定；2003年8月27日，第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)行政許可法》，該法就行政許可的基本原則、范圍和程序作了詳細(xì)規(guī)定。

◎今年1月，最高人民法院在全國(guó)法院試行行政案件相對(duì)集中的管轄制度。

（記者 陳蕎）